Brexit als Chance – für eine Reform der EU-Finanzen

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Der Austritt Großbritanniens wird eine Lücke in den EU-Haushalt reißen. Jörg Haas argumentiert in diesem Blog Post, dass dies für Nettozahler wie Deutschland einerseits bedrohlich ist, andererseits aber auch historische Chancen bietet. Wenn Deutschland seine Karten richtig spielt, kann es zu einer tiefgreifenden Reform  beitragen, welche die EU-Finanzen transparenter und effektiver gestaltet.

 

Der Haushalt der Europäischen Union ist nicht logisch, sondern hauptsächlich historisch zu begründen. Seine Ausgabenprioritäten werden regelmäßig von Experten kritisiert; die Finanzierung ist überaus komplex und von Ausnahmeregelungen durchsetzt. Es besteht ein abstrakter Konsens, dass eine Neuordnung wünschenswert wäre. Doch obwohl der Haushalt nur etwa 1% der europäischen Wirtschaftsleistung umfasst, ist er heiß umkämpft. In der jüngeren Vergangenheit endeten mehrere Reformanläufe  angesichts der oft unvereinbaren Interessen der Mitgliedsstaaten in sehr bescheidenen Kompromissen.

In diesem improvisierten Gebilde wird sich bald eine Lücke von beachtlicher Größe öffnen, wenn die britischen Beitragszahlungen nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs wegfallen. Ein  nachvollziehbarer Reflex Deutschlands könnte es sein, eine Senkung der Ausgaben oder neue Beitragsminderungen  zu verlangen, um den Schaden für den Bundeshaushalt zu begrenzen. In diesem Beitrag argumentiere ich, dass solch eine defensive Strategie zu kurz gedacht wäre. Stattdessen sollte Deutschland eine strukturelle Reform der EU-Finanzen vorantreiben. Der Brexit bietet eine historische Chance in dieser Hinsicht: Er erleichtert Veränderungen auf der Einnahmenseite und bietet Deutschland Hebel für eine Reform der Ausgabenseite.

Brexit: Der Elefant betritt den Porzellanladen

Alle sieben Jahre verhandelt die Europäische Union ihren Haushalt neu. Im „mehrjährigen Finanzrahmen“ wird festgelegt, wieviel Geld ausgegeben wird und welche Bereiche priorisiert werden. Zudem wird bestimmt, wie die Finanzierung erfolgt. In beiden Bereichen ist die Debatte weitgehend ritualisiert. „Nettozahler“ wie Deutschland, deren Beiträge zum Haushalt höher sind als die Summe, die sie durch EU-Programme erhalten, fordern harte Obergrenzen für die Ausgaben und eine Neuorientierung der Prioritäten. „Nettoempfänger“ wie Polen sehen gerade im jetzigen Haushalt mit seinen Fördermitteln für ärmere Regionen den Mehrwert der Europäischen Union verkörpert. Ambitionierte Reformvorschläge scheitern regelmäßig an den unüberwindbaren Meinungsverschiedenheiten, da jede Änderung einstimmig erfolgen muss. Momentan laufen die Vorbereitungen für die nächste Planungsperiode an, die 2021 beginnt. In diese gewohnten Abläufe platzt nun der Austritt des Vereinigten Königreichs. Welche Folgen hat das für den EU-Haushalt?

Auf den ersten Blick stehen die Zeichen auf Sturm. Das Vereinigte Königreich ist einer der größten Beitragszahler der EU. Nach Abzug der heutigen EU-Ausgaben in Großbritannien würden der EU geschätzt 10 Milliarden Euro pro Jahr fehlen. Das stellt Europa vor eine schwierige Wahl. Würden die Ausgaben in den 27 verbleibenden Ländern beibehalten, müssten sich die Mitgliedsstaaten auf etwa 8% höhere Beiträge pro Jahr einstellen. Erschwerend kommt hinzu, dass die Mehrbelastung ungleich verteilt wäre. Schweden, die Niederlande, Deutschland und Österreich, schon heute einige der größten Nettozahler, profitieren momentan von Ausnahmeregelungen, die durch einen britischen Austritt wegfielen. Ihre Beiträge stiegen daher um ungefähr 15%; im Falle Deutschlands wären das immerhin 3,5 Milliarden Euro pro Jahr.

Die andere Alternative wäre es die, Ausgaben um 10 Milliarden Euro zu reduzieren. Doch ein Haushaltsausgleich allein durch Kürzungen ist ebenfalls schwer vorstellbar. Das wird umso deutlicher, wenn man die Summe mit dem Umfang aktueller EU-Programme vergleicht. Im Jahr 2015 entsprachen zehn Milliarden Euro ungefähr:

  • dem gesamten Budget für die Europäische Außenpolitik („Globales Europa“), plus die Haushaltsrubrik „Sicherheit und Unionsbürgerschaft“, die eine breite Vielfalt an Themen umfasst, darunter EU-Aktivitäten hinsichtlich Immigration, Verbraucherschutz und Kultur, oder
  • dem gesamten EU-Forschungsrahmen („Horizon 2020“) sowie dem Fonds für Asyl, Migration und Integration, oder
  • einer 20%-Kürzung des Haushalts der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP).

Schadensbegrenzung als Leitbild?

Wie sollte Deutschland auf diese Herausforderung reagieren? Es scheint verlockend, sich auf eine Strategie der Schadensbegrenzung zurückzuziehen: Deutschland könnte Ausgabenkürzungen einfordern, um die Haushaltslücke zu stopfen. Parallel könnte es versuchen, neue Ausnahmeregelungen auszuhandeln, indem es auf seine Position als großer Nettozahler verweist. Ein Rest müsste wohl dennoch durch Beitragserhöhungen finanziert werden.

Eine solche Strategie hat zwei Schwächen: Erstens müssen Beschlüsse zum Finanzrahmen und seiner Finanzierung einstimmig getroffen werden. Ein harter Kurs der Kostenminimierung könnte jedoch leicht zu einer Eskalation des Verhandlungsprozesses führen. Nettoempfänger werden sich Ausgabenkürzungen in ihren bevorzugten Bereichen widersetzen. Weitere Ausnahmen für Deutschland könnten auch von einem breiteren Kreis an Mitgliedsstaaten schlecht aufgenommen werden. Während Deutschland auf seine Nettobilanz verweist, sehen Andere schon die heutige Praxis als unfair an: Gemessen an der Wirtschaftsleistung ist der deutsche Beitrag unterdurchschnittlich niedrig.

Kommt es bis Ende 2020 zu keiner Einigung, wird die Situation komplex. Einerseits schreiben die Europäischen Verträge vor, dass in diesem Fall der letzte gültige Haushalt fortgeschrieben wird. Es würden also die Beiträge steigen, um die Ausgaben zu decken. Andererseits sehen die Regeln zum mehrjährigen Finanzrahmen vor, dass dieser bei Vertragsänderungen entsprechend angepasst wird, nennen aber keine Maßgaben hierfür. Die Interpretation der Rechtslage wäre sicherlich heiß umstritten. Es scheint jedoch klar, dass ein offen ausgetragener Konflikt allen Beteiligten schaden würde: Er würde zum denkbar ungünstigsten Zeitpunkt das Vertrauen in die Handlungsfähigkeit der EU untergraben, wirtschaftliche Unsicherheit schaffen und politische Gräben aufreißen.

Zweitens ließe eine defensive Strategie die Chance auf eine historische Reform verstreichen, deren Wichtigkeit deutsche Politiker in der Vergangenheit stets betont haben. Der Haushalt würde auf Jahre hinweg in seiner heutigen unzureichenden Form zementiert. Die Finanzierung bliebe undurchschaubar und alte Ausnahmen würden durch neue ersetzt. Schlimmer noch: Haushaltskürzungen könnten insbesondere „weiche“ Budgetposten treffen, innerhalb derer Ausgaben nicht nach Ländern aufgeteilt sind und die deshalb keine starken Verteidiger haben. Genau in diesen Bereichen übernimmt die EU jedoch Aufgaben, die einzelne Nationalstaaten weit weniger gut erfüllen könnten: Gemeinsame Grundlagenforschung, europäische Infrastruktur und Austauschprogramme wie Erasmus. Diese europäischen Gemeinschaftsgüter sind schützenswert.

Brexit als Chance nutzen

Der britische Austritt bietet die Chance, den Haushalt einer umfangreichen Reform zu unterziehen. Das ist auf der Einnahmenseite offensichtlich. Das Vereinigte Königreich ist einer der Pfeiler des Status Quo: Es erhält einen Rabatt auf seine Beitragszahlungen, der an die berüchtigten Mehrwertsteuer-Eigenmittel geknüpft ist, die komplexeste Finanzierungsquelle der EU. Dieser Rabatt wiederum führt zu einem komplizierten System weiterer Ausgleichszahlungen, bei denen andere Länder für die entstehenden Mindereinnahmen aufkommen müssen und einige unter ihnen einen Rabatt auf Zuzahlungen erhalten (den sogenannten „Rabatt auf den Rabatt“). Ohne das Vereinigte Königreich wird es politisch möglich, nicht nur dieses verworrene System, sondern die gesamten Mehrwertsteuer-Eigenmittel abzuschaffen. An ihre Stelle könnte eine neue Einnahmequelle treten, die eine Beziehung zu den politischen Zielen der EU hat. Die „Monti-Gruppe“ hat vor kurzem Vorschläge hierzu präsentiert, beispielsweise Abgaben auf Kohlendioxid oder eine gemeinsame Unternehmenssteuer.

Auf der Ausgabenseite bietet sich ein politischer Tauschhandel an. Kein Land hat Interesse an einem blockierten Haushalt. Deutschland und andere Nettozahlern könnten eine Auffüllung der Brexit-Lücke durch Beitragserhöhungen unterstützen, auch wenn ihr Anteil vergleichsweise hoch wäre. Im Gegenzug müsste jedoch die Struktur des Haushaltes grundlegend überarbeitet werden. Die Situation ist günstig: Frankreich, lange einer der großen Verteidiger der gemeinsamen Agrarpolitik in ihrer heutigen Form, profitiert inzwischen nicht mehr unmittelbar davon und könnte zu einer Reduzierung der Mittel bereit sein. Das könnte beispielsweise erreicht werden, indem Zuschüsse an Landwirte nicht exklusiv von der EU, sondern teilweise auch von den betroffenen Ländern bezahlt würden. Die Strukturfonds für ärmere Regionen sind für Länder wie Italien und Spanien inzwischen deutlich weniger wichtig und ihr Vorteil daraus würde sich durch Brexit-bedingte Beitragserhöhungen weiter vermindern. Eine Konzentration auf nachweislich erfolgreiche Instrumente oder der Ausschluss reicher Staaten von der Förderung könnte Kosten reduzieren. Kurz: Es besteht Potential für eine recht breite Reformallianz. Wenn Gelder aus den Bereichen der Agrarpolitik und der Strukturpolitik – die heute ungefähr drei Viertel des Haushaltes ausmachen – umgeschichtet würden, eröffneten sich neue Möglichkeiten für einen moderneren EU-Haushalt. Von einer so gestärkten Europäischen Union würden letztendlich alle profitieren.

Wie könnte ein zukunftsorientierter EU-Haushalt aussehen?

Ein moderner Haushalt müsste mehr Wert auf diejenigen Leistungen legen, die die europäischen Länder besser gemeinsam erbringen können. Gelder sollten beispielsweise verstärkt für eine gemeinsame Antwort auf die Flüchtlingskrise oder gemeinsame Investitionen in Forschung und in europäisch gedachte Infrastruktur und Netze eingesetzt werden. Das könnte auch helfen, das Denken in „Nettosalden“, das die Debatte heute beherrscht, langsam zu überwinden. Ausgaben für einen gemeinsamen Grenzschutz würden in Griechenland getätigt, doch der Nutzen wäre ebenso in den Niederlanden spürbar.

Vorteilhaft wäre es außerdem, wenn weniger Mittel über Jahre im Voraus bestimmten Ländern zugeteilt würden, was heute übliche Praxis ist. Damit dies breite Zustimmung findet, müssen allerdings die berechtigten Bedenken der derzeitigen Gegner einer solchen Änderung bedacht werden. Reichere Länder haben beispielsweise tendenziell bessere Möglichkeiten, sich um kompetitiv ausgeschriebene Gelder zu bewerben. Daher ist es ratsam, die geografische Verteilung des Haushalts nicht völlig außer Acht zu lassen.

Idealerweise wäre ein reformierter Haushalt finanziert durch Einnahmen, die sich ohnehin nicht fair einzelnen Mitgliedsstaaten zuordnen lassen. Die Monti-Gruppe nennt die heutigen EU-Einnahmen aus Zöllen als positives Beispiel. Da innerhalb des Binnenmarkts keine Abgaben auf den Warentransport erhoben werden, profitieren hauptsächlich Staaten mit Außengrenzen und großen Häfen von Zolleinnahmen. Diese werden daher (nach Abzug von Erhebungskosten) an den EU-Haushalt weitergeleitet und für gemeinsame Projekte verwendet. Ähnlich könnte man Einnahmen begründen, die sich aus einer europäischen Unternehmensbesteuerung speisen. Die vier Freiheiten der EU ermöglichen es Firmen, von jedem Ort aus das gesamte Potential des Binnenmarktes zu nutzen. Die daraus resultierenden Einnahmen sollten zumindest teilweise für europäische Projekte verwendet werden. Würde der europäischen Unternehmenssteuer eine gemeinsame Berechnungsgrundlage zugrunde gelegt, wie sie derzeit schon geplant ist, nähme sie auch Steuerdumping-Modellen den Wind aus den Segeln. Gleichzeitig sind gerade ambitionierte Ideen wie diese hoch umstritten, da jedes Land Einbußen für sich selbst befürchtet.

Da sich derzeit wieder mehr Unterstützung für ein Europa der mehreren Geschwindigkeiten formiert, sollten auch spezielle Einnahmequellen für Bereiche der vertieften Integration in Erwägung gezogen werden. Beispielsweise braucht die Eurozone in besonderem Maße Möglichkeiten, in wachsende Ungleichgewichte zwischen ihren Mitgliedern einzugreifen. Ein Investitionsbudget könnte helfen, Strukturreformen zu begleiten. Zu diesem Zweck wäre es logisch, wenngleich rechtlich aufwändig, neben nationalen Beiträgen die Gewinne der Europäischen Zentralbank zu nutzen, die derzeit an die Mitgliedsstaaten fließen.

In der Kommunikation einer solchen Einnahmenreform ist es vor allem wichtig, einen in der Presse oft falsch verstandenen Punkt zu betonen: Neue Einnahmequellen der Europäischen Union würden nicht bedeuten, dass sich der Haushalt vergrößert. Er würde nur anders finanziert. Nationale Beiträge, die auf der Wirtschaftskraft beruhen, würden in gleichem Maße fallen, wie die neuen Einnahmen stiegen.

Umbau statt Abbau

Die Erfahrungen aus der Eurokrise zeigen: Deutschland schadet sich langfristig selbst, wenn es sich in unabwendbaren Reformdebatten auf die Verteidigung seiner kurzfristigen Interessen zurückzieht, anstatt konstruktiv die zukünftige Architektur der EU mitzugestalten. Der Austritt des Vereinigten Königreichs bringt Kosten mit sich, doch er bietet auch Gestaltungsmöglichkeiten. Der Fokus sollte auf letzteren liegen. Deutschland sollte die Mehrbelastung durch den Brexit akzeptieren und im Gegenzug eine Neuordnung der EU-Finanzen fordern. Das beinhaltet eine Vereinfachung der Einnahmequellen ebenso wie eine Fokussierung der Aufgaben auf europäische Gemeinschaftsgüter. So kann es seine Interessen in die EU einbringen und gleichzeitig dem gesamten europäischen Projekt einen Dienst erweisen.

 

 

Dieser Text ist zunächst als Debattenbeitrag in der Sektion „Zur Diskussion gestellt“ zum Thema „Die Zukunft der EU-Finanzen: Neue Wege der Finanzierung und der Verteilung?“ beim ifo-Schnelldienst erschienen.