Wie die EU Rechtsstaat & Werte verteidigt: lückenhaftes Puzzle

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Am 12. September warnte das Europäische Parlament vor der Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der gemeinsamen Werte durch Ungarn. Welche Instrumente hat die EU zur Durchsetzung dieser gemeinsamen Werte? Wo liegen deren Schwachstellen? Können neuere Reformansätze Abhilfe verschaffen?

Lang galt die EU international als Hort von Recht und Gerechtigkeit. Gern positionierte man sich nach außen als normative Macht, die Menschen- und Grundrechte verteidigt. Dieses Selbstbild hat sich in der jüngsten Vergangenheit getrübt. Einige Mitgliedstaaten, insbesondere Polen und Ungarn, haben sich wiederholt den vermeintlich geteilten Werten sowie dem Rechtsstaatsprinzip widersetzt. Die EU hat daraufhin eine Reihe der bestehenden Instrumente zur Durchsetzung der gemeinsamen Werte aktiviert und neue auf den Weg gebracht.

Wie die Aktivierung des Artikel-7-Verfahrens gegenüber Polen und Ungarn zeigt, birgt der Umgang mit solchen Verstößen enorme politische Sprengkraft. Einerseits werden Interventionen seitens der EU als Eingriff in die nationale Souveränität verteufelt. Anderseits würde das Eingeständnis, dass eine Rechts- und Wertegemeinschaft tatenlos dabei zusehen muss, wie ihr Kern auf nationaler Ebene untergraben wird, einen dunklen Schatten auf die Zukunft der Union werfen.

In ihrem Arbeitsprogramm für 2018 hat die Kommission eine Initiative zur Stärkung der Durchsetzung der Rechtsstaatlichkeit angekündigt. Eine entsprechende Mitteilung wird in den kommenden Monaten erwartet. Das ist die letzte Gelegenheit für die Juncker-Kommission, die Lehren der vergangenen Jahre zu ziehen und einen deutlichen Aufruf an die Mitgliedstaaten sowie ihre Nachfolgerin zu richten. Dies gibt Anlass zu einer nüchternen Bestandsaufnahme: Steckt die EU in einer Krise der Rechtsstaatlichkeit? Wo liegen die Schwächen bestehender Instrumente? Inwieweit können neuere Reformansätze Abhilfe verschaffen?

Eine Krise der Rechtsstaatlichkeit?

Die gemeinsamen Werte der EU sind in Artikel 2 EU-Vertrag festgeschrieben: „die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.“

Das Rechtsstaatsprinzip steht besonders im Fokus, da es als Voraussetzung für den Schutz der übrigen Grundwerte angesehen wird. Für die EU bedeutet Rechtsstaatlichkeit, „dass jedwede öffentliche Gewalt innerhalb des geltenden Rechts im Einklang mit den Werten der Demokratie und der Grundrechte unter der Kontrolle unabhängiger und unparteiischer Gerichte ausgeübt wird“.

Der Eindruck, dass sich die EU in einer Krise der Rechtsstaatlichkeit befindet, verstetigt sich vor allem beim Blick auf Polen und Ungarn. Die von der rechtskonservativen Partei Recht und Gerechtigkeit (PiS) geführte polnische Regierung hat seit 2015 eine Reihe von Änderungen der nationalen Gesetzgebung vorgenommen, die die Unabhängigkeit des Verfassungsgerichtshofs sowie der Gerichte in Frage stellen. Ein Bericht, den das Europäische Parlament am 12. September 2018 mit Zwei-Drittel-Mehrheit angenommen hat, warnt bezüglich Ungarn vor dem Risiko eines schweren Verstoßes gegen die gemeinsamen Werte. Der nationalkonservativen Regierung Viktor Orbáns wird unter anderem vorgeworfen, die Unabhängigkeit der Justiz, die Meinungs- und Pressefreiheit sowie die Freiheit akademischer Institutionen unverhältnismäßig einzuschränken.

Defizite bei der Rechtsstaatlichkeit reichen jedoch über Polen und Ungarn hinaus, wie prominente Beispiele aus dem vergangenen Jahr zeigen. Anlässlich des Mordes der maltesischen Investigativjournalistin Daphne Caruana Galizia äußerte das Europäische Parlament Ende 2017 „ernste Bedenken“ über den Status der Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Grundrechte in Malta. Die Kommission kritisierte wiederholt die Lage der Rechtsstaatlichkeit in Bulgarien und Rumänien sowie die stockende Korruptionsbekämpfung. Bezeichnend war etwa die durch den rumänischen Justizminister angestoßene Entlassung der Chefin der Antikorruptionseinheit der Staatsanwaltschaft, Laura Codruţa Kövesi, im Juli 2018. Neben Missmanagement wurde der angesehenen Staatsanwältin vorgeworfen, dem Ruf des Landes im Ausland zu schaden. Sie hatte in den vergangenen Jahren Abgeordnete, Minister und andere ranghohe Persönlichkeiten wegen Korruption, Bestechung, Betrugs und Machtmissbrauchs erfolgreich strafrechtlich verfolgt.

Ein kurzer Blick in die Statistik verdeutlicht die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Um ein umfassendes Bild zu zeichnen, müsste ein breites Spektrum an Indikatoren herangezogen werden. Beispielhaft sei an dieser Stelle nur eine Umfrage von 2018 zur wahrgenommenen Unabhängigkeit von Gerichten und Richtern erwähnt. Wie Abbildung 1 zeigt, ist das Vertrauen in die Unabhängigkeit der Justiz in nordischen Ländern wie Dänemark und Finnland und den Niederlanden sehr hoch und in süd- und osteuropäischen Mitgliedstaaten deutlich niedriger. Es gibt hier keine einfache Spaltung zwischen alten und neuen Mitgliedstaaten: Das Vertrauen in die Justiz ist in Spanien und im Gründerstaat Italien niedriger als in Polen und Ungarn.

Das Krisen-Narrativ ist also hauptsächlich der jüngsten Unterwanderung der Rechtsstaatlichkeit durch einige Regierungen geschuldet. Doch auch in anderen Mitgliedstaaten sind strukturelle Schwächen zu verzeichnen. Diese konzentrieren sich derzeit im Süden und Osten der EU. Es gibt außerdem punktuelle Bedenken in West- und Nordeuropa, die sich angesichts wachsender illiberaler Strömungen jederzeit ausweiten könnten.

EU-Instrumentarium: Ein lückenhaftes Puzzle

Welche Instrumente stehen der EU beim Umgang mit diesen Herausforderungen zu Verfügung und wo liegen deren Schwächen? Zu dieser Frage wurde viel geschrieben und  es herrscht weitgehend Konsens unter Experten. Im Folgenden werden die wichtigsten Erkenntnisse zu den Hauptinstrumenten in Kürze zusammengefasst.

Prävention: Unscharfe Kriterien und unzureichende Kontrolle

Die Werte, die in Artikel 2 aufgeführt werden, stehen für breite und vage umrissene Kategorien. Die politische Entscheidung, wann eine Verletzung oder gar ein Bruch dieser Werte vorliegt, muss jedoch anhand transparenter Indikatoren evaluiert werden. Es gibt eine Vielzahl nationaler, europäischer und internationaler Indikatoren, die Aspekte der gemeinsamen Werte widerspiegeln. Allerdings gibt es bislang keinen verbindlichen, in der EU anerkannten Kriterienkatalog.

Anzahl und Umfang von Evaluierungsmechanismen auf EU-Ebene sind zudem begrenzt. So prüft die Kommission im Rahmen des europäischen Semesters sowie anhand des EU-Justizbarometers jährlich die Unabhängigkeit, Qualität und Effizienz nationaler Justizsysteme. Doch bei beidem liegt der Fokus auf eng definierten Aspekten der Rechtsstaatlichkeit. Die Kommission erstellt zudem regelmäßig Fortschrittsberichte zur Rechtsstaatlichkeit in Rumänien und Bulgarien im Rahmen des Kontroll- und Kooperationsverfahrens. Dieses gilt aber nur für die zwei Länder und nur solange bis bestimmte im Jahr 2007 definierte Kriterien erfüllt sind. Die Grundrechteagentur der EU sammelt Informationen und veröffentlicht Berichte, doch das Mandat ist begrenzt und das Arbeitsprogramm für 2018-2022 sieht keine Länderanalysen vor. Der jährliche Grundrechtebericht beinhaltet zwar einen Teil zur Rechtsstaatlichkeit, doch dieser fasst lediglich die Resultate der oben genannten Analysen zusammen.

Vertragsverletzungsverfahren: Begrenzte Anwendbarkeit 

Artikel 2 ist mangels Konkretisierung nicht direkt justiziabel. Doch es besteht die Möglichkeit Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258-60 einzuleiten, wenn ein Mitgliedstaat beim Verletzten der gemeinsamen Werte auch gegen EU-Recht verstößt. Im Zusammenhang mit der Rechtsstaatlichkeit hat die Kommission in den vergangenen Jahren mehrere Verfahren gegen Polen und Ungarn angestoßen. Zuletzt hat sie am 2. Juli 2018 ein Verfahren gegen Polen bezüglich des Gesetzes über das Oberste Gericht eingeleitet. In einer begründeten Stellungnahme forderte sie die Regierung auf, binnen eines Monats Maßnahmen zu ergreifen. Anderenfalls kann sie den Europäischen Gerichtshof (EuGH) mit dem Fall befassen. Wenn der EuGH den Verstoß bestätigt und der Mitgliedstaat immer noch keine Maßnahmen ergreift, kann dieser auf Vorschlag der Kommission eine Geldstrafe (Pauschalbetrag oder tägliche Zahlung) verhängen.

Die Reaktionen der polnischen Regierung waren widersprüchlich. Der stellvertretende Premierminister hatte Ende August angekündigt, dass die Regierung ein EuGH-Urteil als konträr zum Geist der europäischen Integration ignorieren würde. Zwei Wochen darauf widersprach der Außenminister und sagte, dass sich die Regierung sehr wohl einem EuGH-Urteil beugen würde. Die finale Reaktion bleibt abzuwarten, aber zwei Punkte würden dafür sprechen, dass sich die zweite Auffassung durchsetzt: Die Geldstrafe könnte substantiell ausfallen und eine Absage an den EuGH würde die bestehenden Zweifel bezüglich der Rechtsstaatlichkeit in Polen weiter zementieren.

Es gab in der Vergangenheit durchaus Fälle, in denen Vertragsverletzungsverfahren wirksam waren. Insgesamt bleibt der Anwendungsbereich jedoch begrenzt, da sie eben nur greifen, wenn ein Verstoß gegen EU-Recht vorliegt. So berief sich die Kommission bei den Verfahren zu den polnischen Gesetzen über die ordentliche Gerichtsbarkeit sowie das Oberste Gericht auf Artikel 19(1) EUV im Zusammenhang mit Artikel 47 der EU- Grundrechtecharta. Darauf basierend hatte der EuGH im Februar 2018 das Rechtsstaatsprinzip in einem Urteil bezüglich des portugiesischen Obersten Verwaltungsgerichtshofs konkretisiert: Die Mitgliedstaaten müssen demnach die erforderlichen Rechtsbehelfe schaffen, damit ein wirksamer Rechtsschutz in dem vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist. Ob sich diese Logik im polnischen Fall fortschreibt, bleibt abzuwarten. Klar ist jedoch, dass dies die anderen Werte des Artikels 2 EUV nicht abdeckt und dass hier gegebenenfalls andere Wege gefunden werden müssen.

Politischer Dialog: Mangelnde Verbindlichkeit 

Es gibt auch Versuche, die Rechtsstaatlichkeit über den politischen Dialog zu fördern. Einer davon ist der jährliche Dialog des Rats zur Rechtsstaatlichkeit. Allerdings wird dieser für seine Zahnlosigkeit kritisiert: Der Dialog ist wenig strukturiert; die Themenauswahl erscheint zufällig; es gibt wenig Zeit zur Aussprache; und die Vertreter der Mitgliedstaaten verfallen eher in Monologe, als dass sie sich gegenseitig kritisieren.

Ein zweiter dialog-basierter Ansatz ist der Rechtsstaatsrahmen der Kommission von 2014. Dieser „Frühwarnmechanismus“ soll es der Kommission erlauben, mit dem betreffenden Mitgliedstaat einen Dialog aufzunehmen, um die Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips nach Artikel 7 EUV abzuwenden. Die Kommission hat das Verfahren Anfang 2016 erstmalig in Bezug auf Polen eingeleitet. Seit 2016 hat sie in Stellungnahmen die Bedenken zur Justizreform dargelegt und vier Empfehlungen ausgesprochen. Da jedoch höchstens kosmetische Änderungen erfolgten, ist die Wirksamkeit zu hinterfragen. Kritik gibt es zudem bezüglich der Langwierigkeit des Verfahrens sowie der mangelnden Transparenz bei den Kriterien, die es auslösen.

Artikel 7: Politisch schwer umsetzbar 

Es bleibt die Maßnahme, die oft als „nukleare Option“ bezeichnet wird: Artikel 7 EUV. Es handelt sich hierbei um ein mehrstufiges Verfahren, an dessen Ende Sanktionen stehen können. Im Dezember 2017 löste die Kommission angesichts der polnischen Justizreform erstmals Artikel 7(1)EUV aus: In einer begründeten Stellungnahme warnte sie vor der Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der gemeinsamen Werte. Das Europäische Parlament stimmte dem im März mit 422 Stimmen zu und im Juni fand eine erste Anhörung im Rat statt. Eine zweite Anhörung ist für den 18. September geplant.

Am 12. September 2018 löste das Europäische Parlament Artikel 7(1) mit Blick auf Ungarn aus. Ungarn wird nun ein ähnliches Verfahren wie Polen durchlaufen: das Europäische Parlament übermittelt die relevanten Informationen an den Rat, der dann mit den Anhörungen beginnt. Dieser kann zunächst seinerseits mit Vier-Fünftel Mehrheit (22, nach dem Brexit 21 Mitgliedstaaten) eine Empfehlung an den Mitgliedstaat richten. Nach demselben Verfahren kann er feststellen, dass eine eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung von Artikel 2 vorliegt. Allerdings legt der Vertrag nicht fest, wie oft und lange ein Mitgliedstaat davor im Rat angehört werden soll. Auch weil man sich der Mehrheitsverhältnisse im Rat nicht sicher sein kann, könnte sich dieser strukturierte Dialog noch eine Weile hinziehen.

Noch höher sind die Hürden, wenn es in Richtung Sanktionen geht, also bei Absatz 2 von Artikel 7. Auf Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten und nach Zustimmung des Parlaments kann der Europäische Rat einstimmig (den betroffenen Mitgliedstaat ausgenommen) entscheiden, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der gemeinsamen Werte vorliegt. Auf dieser Basis kann der Rat nach Absatz 3 mit qualifizierter Mehrheit beschließen, „bestimmte Rechte auszusetzen, die sich aus der Anwendung der Verträge auf den betroffenen Mitgliedstaat herleiten, einschließlich der Stimmrechte des Vertreters der Regierung dieses Mitgliedstaats im Rat“.

Hier kommt die sogenannte nukleare Option an ihre politischen Grenzen. Derzeit ist es wahrscheinlich, dass Polen und Ungarn für den jeweils anderen ein Veto einlegen würden. Einige Wissenschaftler vertreten die Ansicht, dass dieses gegenseitige Veto umgangen werden kann, wenn beide Länder über ein Artikel-7 Verfahren das Stimmrecht verlieren. Dies mag auf den ersten Blick logisch erscheinen. Allerdings ist der Vertragstext hier recht klar: Nur der Mitgliedstaat, den das Verfahren betrifft, ist im Rahmen desselben vom Stimmrecht ausgeschlossen. Darüber hinaus könnten natürlich auch andere Mitgliedstaaten ihr Veto einlegen. Eine Senkung der Hürden für Artikel 7 würde eine Vertragsreform erfordern, die kurz- bis mittelfristig unrealistisch erscheint. Ohne glaubhafte Sanktionen bleibt Artikel 7 ein ergebnisoffener ‚naming and shaming‘ Prozess.

Lücken füllen: Drei Reformstränge

Die Krisenrhetorik sowie die Schwächen und Lücken des bestehenden Instrumentariums haben alte und neue Reformvorschläge auf die Tagesordnung gebracht. Im Folgenden werden drei prominente Reformstränge vorgestellt und mit Blick auf Möglichkeiten und Grenzen evaluiert.

Rechtsstaatskonditionalität im EU-Haushalt

Im Rahmen eines Vorschlagspakets zum mehrjährigen Finanzrahmen hat die Kommission im Mai einen Verordnungsentwurf über den Schutz des EU-Haushalts im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten vorgelegt. Generelle Mängel umfassen demnach:

  • die Gefährdung der Unabhängigkeit der Gerichte;
  • das Versäumnis, willkürliche oder unrechtmäßige Entscheidungen von Behörden zu verhindern, zu korrigieren und zu ahnden;
  • die Einschränkung der Zugänglichkeit und Wirksamkeit des Rechtswegs
  • und die Einschränkung einer wirksamen Untersuchung, Verfolgung oder Ahndung von Rechtsverstößen.

Basierend auf „sämtlichen sachdienlichen Informationen“ sowie Urteilen des EuGH kann die Kommission einen generellen Mangel feststellen. Sie kann dann einen Vorschlag zur Sperrung von Haushaltsmitteln machen, der als beschlossen gilt, sofern der Rat ihn nicht mit qualifizierter Mehrheit ablehnt.

Ist das eine machbare und sinnvolle Alternative zu Sanktionen unter Artikel 7? Drei Punkte zeigen die Grenzen dieser Option auf:

  1. Umsetzbarkeit: Derzeit ist noch unklar, ob und in welcher Form die Verordnung beschlossen wird. Gemäß der angegebenen Rechtsgrundlage (Artikel 322(1)a AEUV) soll sie nach Anhörung des Rechnungshofs über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden. Der Rechnungshof hat im Juli bereits Stellung bezogen und angemerkt, dass die Kommission das Verfahren, die Kriterien zur Feststellung eines generellen Mangels, die Quellen sowie den Umfang der Maßnahmen spezifizieren muss. Es bleibt abzuwarten, ob der Rat eine Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheide über dieses rechtliche Schlupfloch zulässt. Darüber hinaus ist der Kommissionvorschlag vor dem Hintergrund des gesamten Pakets zum mehrjährigen Finanzrahmen zu sehen. Die politischen Leitlinien hierzu werden einstimmig vom Europäischen Rat beschlossen.
  2. Enger Anwendungsbereich: Mit dem Fokus auf generelle Mängel in Sachen Rechtsstaatlichkeit betrifft die Verordnung anders als Artikel 7 nur einen Teilbereich der gemeinsamen Werte. Je nach Auslegung der Kriterien könnte dieser Teilbereich zusätzlich verengt werden. Grundrechte und Demokratie bleiben ohnehin außen vor.
  3. Wirkung vs. Nebenwirkung: Ob Mittelkürzungen abschrecken bzw. zu nachhaltigen Verhaltensänderungen führen, bleibt abzuwarten. Demgegenüber stehen die politischen Kosten und das Spaltungspotenzial, das mit Strafen „aus Brüssel“ einhergeht. Die Tatsache, dass gerade zentral- und osteuropäische Mitgliedstaaten stärker auf die Strukturmitteln angewiesen sind, polarisiert zusätzlich.

Das fehlende Puzzle-Teil: Klare Kriterien und regelmäßige Kontrolle

Die Stellungnahme des Rechnungshofs deutet auf eine grundlegende Schwäche des Instrumentenkastens der EU hin: das Fehlen eines anerkannten Kriterienkatalogs basierend auf Artikel 2 EUV sowie einer entsprechenden Kontrollinstanz. Die EU braucht eine belastbare Basis, anhand derer sie zwischen punktuellen, ernsten, systemischen und anhaltenden systemischen Bedenken unterscheidet. Die Frage, die sich stellt und bei der sich ein Spannungsfeld zwischen Legitimität und Unabhängigkeit auftut, ist welche Instanz geeignet wäre. Hier sind drei geläufige Antworten, die auch ohne Vertragsreform machbar sein sollten:

  1. Integrierter Kriterienkatalog: Die europäische Grundrechteagentur könnte einen umfassenden Kriterienkatalog erstellen. Basierend auf der Prämisse, dass Grundrechte integraler Bestandteil von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie sind, hat die Agentur 2016 bereits eine Stellungnahme mit Hinweisen zu einem integrierten Tool veröffentlicht. Eine regelmäßige und umfassende Überprüfung der Kriterien durch die Agentur würde allerdings eine Erweiterung des Mandats erfordern.
  2. Europäisches ‚Werte-Semester‘: Das Europäische Parlament schlug 2016 einen EU-Pakt für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte, der den Rechtsstaatlichkeitsrahmen der Kommission sowie den Ratsdialog in einem inter-institutionellen Instrument zusammenfassen würde. Demnach sollte die Kommission in Zusammenarbeit mit einem unabhängigen Sachverständigengremium und u.a. basierend auf dem Kriterienkatalog der Grundrechteagentur einen jährlichen Bericht mit länderspezifischen Empfehlungen veröffentlichen. 28 (bzw. 27) der Sachverständigen würden jeweils von den nationalen Parlamenten nominiert und 10 durch das Europäische Parlament. Der Bericht würde als Grundlage für systemische Vertragsverletzungsverfahren oder für die Artikel-7-Prozedur dienen. Anfang 2017 hat die Kommission den Pakt basierend auf drei Gründen zurückgewiesen: Zweifel an der Notwendigkeit und Machbarkeit, fragliche Legitimität des Sachverständigengremiums und Duplizierung existierender Mechanismen. Darüber hinaus nannte sie politische und praktische Hindernisse, womit nicht zuletzt die abwehrende Haltung einiger Mitgliedstaaten gemeint ist.
  3. Peer Review-Mechanismus: Der belgische Premierminister hat sich wiederholt für die Umwandlung Rechtsstaatlichkeits-Dialogs im Rat in einen strukturierteren Peer Preview-Mechanismus zur gegenseitigen „kollegialen“ und nicht-hierarchischen Bewertung stark gemacht. Doch ein solcher Mechanismus behebt nicht das Fehlen transparenter Kriterien. Zudem dürfte das „Kollegiale“ erneut dazu führen, dass von allzu scharfer Kritik abgesehen wird. Dies zeigt unter anderem die Erfahrung mit den Schengen-Evaluierungen.

EU-Mittel zur Stärkung der Zivilgesellschaft

Um die gemeinsamen Werte von unten herauf zu fördern haben Europäische Parlament, die Grundrechteagentur und Zusammenschlüsse europäischer Nichtregierungsorganisationen ein „europäisches Werte-Instrument“ zur Unterstützung zivilgesellschaftlicher Initiativen auf nationaler und lokaler Ebene vorgeschlagen. Zivilgesellschaftliche Akteure spielen eine wichtige Rolle als Watchdog, der überprüft, wie sich die gemeinsamen Werte lokal niederschlagen sowie bei der Verankerung dieser Werte in der Gesellschaft. Wie die europäische Grundrechteagentur in einem Bericht zeigt, stehen sie jedoch zunehmend vor rechtlichen und politischen Hürden und haben oft Schwierigkeiten ihre Finanzierungsgrundlage zu sichern.

Die Kommission hat daraufhin einen Fonds für Justiz, Rechte und Werte für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen vorgeschlagen. Dieser fasst drei bisherige Programme zusammen: „Europa für Bürgerinnen und Bürger“; „Rechte, Gleichstellung und Unionsbürgerschaft“ und „Justiz“. Er soll mit insgesamt €947 Millionen ausgestattet werden, wobei €642 auf das Programm „Rechte und Werte“ und €305 Millionen auf das Programm „Justiz“ entfallen. Der Fonds zielt – „auch durch die Unterstützung zivilgesellschaftlicher Organisationen – auf den Schutz und die Förderung der in den EU-Verträgen und der EU-Grundrechtecharta verankerten Rechte und Werte“.

Allerdings bestehen auch hier Zweifel, inwieweit der Vorschlag diesem Ziel gerecht werden kann. Diese fußen unter anderem auf drei Kritikpunkten:

  1. Unzureichende Mittel: Die Kommission erkennt die Verschlechterung der Lage in der Union sowie die wachsenden Herausforderungen für zivilgesellschaftliche Organisationen an. Trotzdem ist die vorgeschlagene Gesamtausstattung des Fonds nur minimal höher als die Mittelzuweisung im vorausgegangenen Finanzierungszeitraum.
  2. Gießkannenprinzip: Die beschränkten Mittel sollen unter anderem Regierungen, Firmen, Organisationen in Drittstaaten sowie internationalen Organisationen zu Verfügung stehen. Für die gezielte Förderung von Nichtregierungsorganisationen werden lediglich ca. €50 Millionen vorgesehen. Verteilt auf 27 Mitgliedsstaaten und bei einer Programmlaufzeit von 7 Jahren kann diese Summe bestenfalls symbolische Wirkung entfalten.
  3. Beschränkter Zugang: Voraussetzungen und aufwendige administrative Prozeduren zur Mittelbeantragung führen womöglich dazu, dass kleinere Organisationen und Grassroots-Initiativen von vornherein ausgeschlossen werden.

Fazit

Diese Analyse zeigt, dass es kein Allheilmittel gegen die Verletzung der gemeinsamen Werte gibt. Die EU hat einen umfassenden Instrumentenkasten und hat vor allem in Sachen Rechtsstaatlichkeit in jüngster Vergangenheit auch zunehmend Gebrauch davon gemacht. Allerdings gingen die Kommission, das Europäische Parlament und der EuGH dabei deutlich ambitionierter vor als die Mitgliedsstaaten im Rat, die bislang insbesondere bei der Umsetzung des Artikel 7-Verfahrens zögern und abwarten.

Was Neuerungen betrifft, dürfte der Fokus in den kommenden Monaten vor allem auf Kürzungen und Anreizen im Rahmen des EU-Haushalts liegen. Wenngleich diese Maßnahmen noch in der Werkstatt liegen, zeichnet sich bereits ab, dass auch hier der Anwendungsrahmen begrenzt sein wird. Mittelfristig wird der Instrumentenkasten der EU wohl weiter eher ein lückenhaftes Puzzle als ein kohärentes Bild sein.

Den Versuch des Europäischen Parlaments, die Puzzle-Teile neu zu sortieren und in einen gemeinsamen Rahmen einzupassen, hat die Kommission 2017 mit wenigen Worten abgewendet. In ihrer letzten Mitteilung zum Thema sollte die Juncker-Kommission eine umfassendere Antwort liefern, die weder Mitgliedstaaten noch die nächste Kommission ignorieren können. Dabei gilt es auch klarzustellen, wie eine unabhängige und zugleich legitime Instanz zur Überwachung der gemeinsamen Werte aussehen könnte. Angesichts der nahenden Europawahl, die das Kräfteverhältnis in Brüssel deutlich verschieben könnte, sollte diese letzte Chance der ‚politischen Kommission’ nicht ungenutzt bleiben.