Mission complicated: Rote Karte oder Kartenhaus?

David Cameron schlägt in seinem Brief an Donald Tusk vor, Gruppen von nationalen Parlamenten ein Vetorecht einzuräumen, das es ihnen erlauben würde, EU-Gesetze zu blockieren. Valentin Kreilinger argumentiert in seinem Blogpost, dass der britische Premierminister versucht, ein Kartenhaus zu bauen und sein Vorschlag die existierenden Schwächen bei der Einbeziehung nationaler Parlamente ignoriert.

Die Stärkung der Rolle nationaler Parlamente in der Europäischen Union ist eine Kernidee des britischen Premierministers David Cameron, die nun auch eine der Prioritäten in seinem Brief an Ratspräsident Donald Tusk ist. Bereits im Januar 2013 erklärte Cameron: „Wir brauchen eine größere und bedeutendere Rolle für nationale Parlamente“. In seinem diesbezüglichen Reformvorschlag vom 9. November 2015 setzt er auf ein System, das es Gruppen von nationalen Parlamenten ermöglichen würde, EU-Gesetze zu stoppen, d.h. eine „rote Karte“ zu zeigen. Den Begriff verwendet Cameron nicht explizit, in der Debatte bezeichnet „rote Karte“ allerdings genau den von Cameron vorgeschlagenen Mechanismus.

Das bestehende „Frühwarnsystem“ mit „gelber Karte“ und „orangener Karte“

Die Idee der „roten Karte“ baut auf den existierenden Mechanismen der „gelben Karte“ und der „orangenen Karte“ auf, die mit dem Vertrag von Lissabon 2009 in Kraft getreten sind: Im sogenannten „Frühwarnsystem“ kann ein nationales Parlament eine „begründete Stellungnahme“ an die Europäische Kommission schicken, wenn es zu einer Gesetzesinitiative Subsidiaritätsbedenken hat.

Falls ein Drittel der nationalen Parlamente dementsprechend der Meinung ist, dass eine bestimmte Angelegenheit besser auf nationaler (und nicht auf europäischer) Ebene geregelt werden sollte, ist die Schwelle für eine „gelbe Karte“ erreicht. Die Kommission muss dann entscheiden, ob sie den Gesetzgebungsvorschlag ändert, zurückzieht oder beibehält; auf jeden Fall aber muss sie ihre Entscheidung begründen. Seit der Vertrag von Lissabon diesen Mechanismus der Subsidiaritätskontrolle einführte, wurde diese Schwelle lediglich zweimal erreicht.

Falls mehr als die Hälfte der nationalen Parlamente Subsidiaritätsbedenken äußert, ist die Schwelle für eine „orange Karte“ erreicht. Dann genügt eine qualifizierte Mehrheit im Ministerrat oder eine einfache Mehrheit im Europäischen Parlament, um die Kommission zu einer Rücknahme ihres Vorschlags zu zwingen. Dazu ist es bisher noch nicht gekommen.

Wie realistisch ist die Einführung einer „roten Karte“?

Die Einführung eines „Rote-Karte“-Mechanismus würde das institutionelle System der EU verändern und nationale Parlamente zu einem kollektiven Vetospieler machen, der Gesetzesinitiativen der Europäischen Kommission stoppen kann. Wie viele Parlamente Einspruch erheben müssten, wäre dann Gegenstand der Verhandlungen. Der Vertrag von Lissabon mit Artikel 12 TEU sowie Protokoll n°1 über die Rolle nationaler Parlamente und Protokoll n°2 über Subsidiarität stellen jedenfalls für eine „rote Karte“, die nationalen Parlamenten ein bindendes Vetorecht gäbe, keine ausreichende rechtliche Basis dar.

David Camerons Forderung nach einem Vetorecht für Gruppen von nationalen Parlamenten geht manchen europakritischen Abgeordneten im britischen Unterhaus nicht weit genug. Sie verlangen ein Vetorecht für jedes einzelne nationale Parlament. Dies könnte allerdings den gesamten EU-Gesetzgebungsprozess zum Erliegen bringen, das Integrationsprojekt unterminieren und ihm den Todesstoß versetzen.

Sowohl die Europäische Kommission als auch das Europäische Parlament betrachten die „rote Karte“ als einen Angriff auf ihre Rechte und lehnen die Idee ab. Mit den Niederlanden und Ungarn sind lediglich zwei weitere Mitgliedstaaten klare Unterstützer der „roten Karte“. Die meisten anderen Mitgliedstaaten nehmen eine abwartende Haltung ein und wollen erst den Regeln im Vertrag von Lissabon eine Chance geben.

Viele Unterstützer einer stärkeren Rolle nationaler Parlamente bevorzugen einen sogenannten „Grüne-Karte“-Mechanismus, mit dem nationale Parlamente den sogenannten „politischen Dialog“ mit der Europäischen Kommission über (Gesetzgebungs-)Initiativen verbessern möchten. Dies zeigt auch eine Umfrage unter den Europaausschüssen, die in Vorbereitung eines Arbeitstreffens am 30. Oktober 2015 in Luxemburg entstand: Jeweils etwa die Hälfte der insgesamt 41 nationalen Parlamente und Kammern unterstützt Ideen, mit einer „grünen Karte“ der Europäischen Kommission Vorschläge unterbreiten zu können: 1) für neue Gesetzesinitiativen (22 Unterstützer), 2) für Änderungen bestehender Gesetzestexte (20 Unterstützer) oder 3) für die Rücknahme bestehender Gesetze (18 Unterstützer). Letzteres kann keineswegs als Unterstützung einer „roten Karte“ interpretiert werden, da die Idee der „grünen Karte“ eine proaktive, nicht-bindende Einbeziehung nationaler Parlamente auf der Basis existierender Vertragsbestimmungen vorsieht. Die „grüne Karte“ würde keinen kollektiven Vetoplayer schaffen und nicht auf der „gelben Karte“ aufbauen.

Der „Rote-Karte“-Vorschlag ignoriert die Schwächen des derzeitigen Systems

Das bestehende Frühwarnsystem erlaubt es nationalen Parlamenten nur, die EU-Integration zu bremsen. Falscher Pragmatismus im Sinne eines „Wenn die Briten darauf bestehen, sollen sie eben das neue Spielzeug haben“ würde lediglich den jetzigen „Gelbe-Karte“-Mechanismus institutionell kopieren und damit der Idee einer Stärkung nationaler Parlamente in der EU mehr schaden als nutzen.

In Bezug auf ihre Aktivität im Rahmen des Frühwarnmechanismus unterscheiden sich die verschiedenen nationalen Parlamente sehr. Im Durchschnitt sendet ein Parlament bzw. eine Kammer 1,29 begründete Stellungnahmen pro Jahr. Der schwedische Riksdag hat von 2010 bis 2014 50 begründete Stellungnahmen verabschiedet, während die Parlamente Estlands, Ungarns und Sloweniens im gleichen Zeitraum nur je eine begründete Stellungnahme nach Brüssel geschickt haben.

Abbildung 1: Begründete Stellungnahmen im Frühwarnmechanismus 2010-2014

KreilingerBrexitBegruendeteStellungnahmen

Daten: Mastenbroek et al. (2014), Engaging with Europe, 2nd ed., Nijmegen 2014, 110-112 [für 2010-2013]; European Commission (2015), Annex to the Annual Report 2014 on subsidiarity and proportionality, COM(2015) 315 final [für 2014].

Innere Widersprüche der britischen Europapolitik und ihrer Kontrolle in Westminster

Im Vorfeld des britischen Referendums scheint David Cameron es für vorteilhafter zu halten, alle nationalen Parlamente zu stärken und sie zu einem kollektiven Akteur auf europäischer Ebene zu machen, als die europapolitischen Kontrollrechte seiner eigenen Abgeordneten im Unterhaus zu erweitern. Gerade Großbritannien ist allerdings ein Beispiel dafür, dass ein Parlament seiner primären Rolle in der Europapolitik (der Kontrolle der Regierung) häufig nicht gerecht wird. Es erscheint jedoch naheliegend, dass der britische Premierminister solchen Forderungen aus Sorge vor den europaskeptischen Abgeordneten seiner eigenen Partei nicht folgt.

Die Einführung einer „roten Karte“ widerspricht auch der britischen Agenda zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit Europas – beispielsweise durch eine Liberalisierung des Dienstleistungssektors. Wie von Professor Simon Hix bei einer Anhörung vor dem Europaausschuss des britischen Unterhauses dargelegt, stellt sich dann nämlich die Frage, ob die britische Regierung in solchen Fällen z.B. der französischen Nationalversammlung (gemeinsam mit anderen Parlamenten) ein Vetorecht einräumen wolle. Die Möglichkeit einer „roten Karte“ würde Reformen im Bereich des Binnenmarkts, in dem der Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit entscheidet, deutlich erschweren und könnte dazu beitragen, sie zu verhindern.

Kein größeres Kartenhaus, sondern bessere Kontrolle und Zusammenarbeit

Anstelle einer „roten Karte“ sollten sich die EU-Institutionen und die anderen Mitgliedstaaten darauf konzentrieren, das aktuelle System zu verbessern. Die Kommission könnte die Zusage machen, eine „gelbe Karte“ künftig ernster zu nehmen – oder Ministerrat und Europäisches Parlament könnten sich politisch darauf festlegen, Kommissionsvorschläge fallen zu lassen, wenn sie von einem bestimmten Anteil der nationalen Parlamente abgelehnt werden. Dies ist ohne Vertragsänderung möglich. Außerdem könnte versucht werden, die Acht-Wochen-Frist auszuweiten oder etwas flexibler zu interpretieren.

Zusätzlich müsste die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Parlamenten im Frühwarnmechanismus verbessert werden: Wenn jedes nationale Parlament schon im Voraus wüsste, welche Dossiers die anderen Parlamente wegen möglicher Subsidiaritätsbedenken intensiv prüfen, könnte dies wesentlich dazu beitragen, die Ein-Drittel-Schwelle zu erreichen. Die derzeitigen Informationsflüsse sind oft unzureichend: Abgeordnete sollten mehr kooperieren und sich stärker mit ihren Kollegen aus anderen Mitgliedstaaten austauschen.

Wie bei seinen anderen Forderungen nach einer EU-Reform wird David Cameron feststellen, dass sich sein Vorschlag einer Stärkung nationaler Parlamente nur schwer umsetzen lässt. Ein verbindlicher „Rote-Karte“-Mechanismus wird nur wenig Unterstützung finden und kann ohne Vertragsänderung nicht verwirklicht werden. Deshalb wird das Ergebnis der Verhandlungen zwischen der EU und ihrem Mitglied Großbritannien vor allem davon abhängen, in welchem Ausmaß die 27 anderen EU-Mitglieder es dem britischen Premierminister erlauben, eine  Einigung, die keine sofortige Änderung der Verträge nötig macht, als „rote Karte“ für die nationalen Parlamente zu verkaufen. Für den Erfolg des verbesserten Mechanismus kommt es jedoch vor allem darauf an, wie die EU-Institutionen und die nationalen Parlamente ihn verwenden und ihm folgen.

Dieser Artikel erschien auf Englisch im LSE European Politics and Policy (EUROPP) Blog (http://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2015/11/10/david-camerons-proposal-to-give-national-parliaments-a-red-card-over-eu-laws-is-deeply-flawed/ ) und in einer früheren Version auf Manuel Müllers Blog „Der (europäische) Föderalist“ (http://www.foederalist.eu/2015/11/valentin-kreilinger-grossbritannien-nationale-parlamente.html).